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预算改革之要:强化透明度与完整性

发表时间: 2018-12-19 13:30:06

进一步提高预算透明度和完整性,是预算管理改革的首要任务。这一改革“牵一发而动全身”:有了透明度,而且是完整的透明,那么公众就有了政府体系“以政控财,以财行政”中“钱从哪里来,用到哪里去”的知情权,公众的知情权又必然合乎逻辑地带来他们对公共资源配置方案和行为的质询权、建议权、监督权。这样一套制度安排一步一步发展完善起来,在全面深化改革时代背景下真正落实的,就是人民群众参加“民主理财”,实现“当家做主”的决策权。

这需要一系列制度创新与制度建设跟进。

随着透明度和完整性在预算技术形式上的加强,预算体系将会是“四本预算”相对独立,但又相互合理协调的具体编制形式。首先是一般公共收支预算和资本预算,在其覆盖下,国有企业要按照明确的资产收益,规范和完成上缴任务。以后如果年度公共支付高峰期出现缺口,可以调动包括国有资本预算里可以调拨的资产收益部分。还有基金预算,如中央级的三峡基金、地方的土地批租收入等,都必须进入基金预算进行专门管理和监督。此外,还要适应中国老龄化社会的到来,规范化地形成联结社会保障体系的社会保险预算,为发展基本养老等在全社会发挥共济互济功能的“蓄水池”提供财力支持。

预算体系中还要明确一个新原则,就是过去“挂钩”处理的一些重点领域的支出事项,今后不再继续。以前支出侧从“三农”、科技到教育和精神文明、计划生育等事项,份额必须保证甚至不断提升,致使整个财政支出盘子约48%的部分被固化,这显然违背理财原则。因为在做每个预算时间段里不同支出项目间的统筹协调时,客观上需要有弹性空间。未来那些重点领域仍然还是重点,但在预算期如何支持,将不按“挂钩”方式处理,而是按照更加科学合理的统筹协调方式处理。

再有,预算改革要求编制跨年度中期预算。从2015年开始,中央层级将按3年滚动方式编制,地方层级通过部分地区先行先试,最后统一规则。这是已讨论多年的、符合“瞻前顾后、统筹协调、综合平衡”理念的预算编制方式,有利于使公共资源配置绩效提升。

在这个新框架下,要编制资产负债表,引入权责发生制预算会计新规范,使所有关心预算信息的公众,都可以知道政府实际在做什么事,包括跨年度的、影响重大的项目。

另外,转移支付的优化也是预算改革的一个重点。其原则是提高一般性转移支付比重,压缩专项转移支付项目。专项原来所要求的地方资金配套,以后应予取消,只有中央和地方需要共同承担的一些特定的事项,可以通过透明的讨论,来安排中央与地方各自怎么做资金配套。

在加强执行管理、规范地方债务、规范税收优惠等方面,预算改革方案已有明确要求。特别是地方债,2014年全国人大通过了预算法修订,正式以立法形式“开明渠堵暗沟”,使地方债走向阳光化。我们相信,随着法治化进程的迅速推进,地方债的制度建设和风险防范会逐步成熟起来。


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